1. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN.
Una de las novedades más significativas de la Constitución española de 1978 respecto al régimen político anterior ha sido la articulación territorial del Estado a través de varios niveles político-institucionales: municipios, provincias y Comunidades Autónomas.
La regulación de estos entes se contiene en el Título VIII de la Constitución, dedicado a la Organización Territorial del Estado, que se estructura en los siguientes capítulos:
- El Capítulo Primero, titulado “Principios generales”, que dispone las líneas básicas del sistema de organización territorial del Estado (arts. 137-139 CE).
- El Capítulo Segundo, titulado “De la Administración Local” (arts. 140-142 CE).
- Y el Capítulo Tercero, titulado “De las Comunidades Autónomas” (arts. 143-158 CE).
En este tema desarrollaremos los aspectos más importantes que se desprenden de esta regulación, ciñéndonos a los siguientes epígrafes.
2. EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS.
La redacción final del Título VIII de la Constitución española muestra un tipo de organización territorial que no coincide exactamente con ninguno de los modelos que se puedan encontrar en el constitucionalismo comparado. Efectivamente, el Estado Autonómico español o, como se le ha llamado también, Estado de las Autonomías, no responde a las características propias de un Estado centralizado, aunque tampoco se puede calificar como un Estado federal propiamente dicho. Incluso no sería exacto considerarlo como un típico Estado regional. En todo caso, debido tanto originalidad como al desarrollo que ha tenido durante su implantación, sería correcto calificarlo como un modelo territorial “homologable” en buena medida a un Estado federal.
Los principios constitucionales que informan el Estado de las Autonomías son los siguientes:
La unidad indisoluble del Estado que constituye el marco en el que se ejerce el derecho a la autonomía. Reflejo de ello es la prohibición de la federación de Comunidades Autónomas y la exigencia de autorización de las Cortes Generales para celebrar convenios entre Comunidades Autónomas al margen de los supuestos previstos en los Estatutos. También se manifiesta en la atribución al Estado de competencias exclusivas sobre las materia que son inherentes a una entidad soberana.
El principio de autonomía¸ que se manifiesta en la atribución a las Comunidades Autónomas de amplios poderes legislativos y ejecutivos sobre numerosas materias, en base a lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía, que se configuran como la norma institucional básica. Ello incluye también la autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
Este, el principio de solidaridad, se refleja también en la atribución al Estado de la función de velar por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.
Relacionado con el anterior, encontramos el principio de igualdad, por el cual las diferencias estatutarias no podrán implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales. Predica por tanto la igualdad de derechos y obligaciones de todos en cualquier lugar del territorio español.
Finalmente, ha de mencionarse el principio de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el cual se lleva a cabo mediante diversos instrumentos, entre los que merece destacarse la celebración de convenios de colaboración y la convocatoria de Conferencias Sectoriales entre órganos del Estado y de las Comunidades Autónomas.
3. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: SU CONSTITUCIÓN Y COMPETENCIAS.
La Constitución española de 1978 intentó responder a las tradicionales reivindicaciones de los “territorios históricos”, diseñando una vía rápida de acceso a la autonomía (art. 151 CE) y reservando para el resto de las posibles autonomías un procedimiento mucho más limitado y un techo competencial más reducido (art. 143 CE). Además de estas vías, se contempla en el artículo 144 CE una vía excepcional de constitución. A continuación analizamos brevemente las formas de constitución de las Comunidades Autónomas.
El artículo 143 CE contempla el procedimiento ordinario de acceso a la autonomía. Dispone que en el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 CE, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica, podrán acceder a su autogobierno.
La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente, y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las corporaciones locales interesadas. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.
Por su parte, el artículo 151 CE recoge la llamada vía rápida de acceso a la autonomía. Según lo dispuesto en el citado artículo, no será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años antes referido cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada, dentro del plazo de seis meses, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas, y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.
Esta vía rápida prevista en el artículo 151 CE se ha materializado sólo en el caso de Andalucía. Para los territorios de Cataluña, País Vasco y Galicia operó la Disposición Transitoria 2ª de la Constitución, al tratarse de territorios que en el pasado habían plesbicitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía y al tiempo de promulgarse la Constitución contaban con regímenes provisionales de autonomía.
Finalmente, el artículo 144 CE contempla una vía excepcional para la constitución de Comunidades Autónomas. Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán:
- Autorizar la constitución de una comunidad autónomas cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones vistas anteriormente. Al carecer del carácter de “entidad regional histórica”, Madrid se convirtió en comunidad autónomas uniprovincial por esta vía.
- Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial. Este fue el caso de Ceuta y Melilla.
- Sustituir la iniciativa de las corporaciones locales. Fue lo que ocurrió en los casos de Almería y Segovia.
En la actualidad, el proceso autonómico está cerrado, al estar todas las Comunidades Autónomas perfectamente constituidas y en funcionamiento. El número actual de Comunidades Autónomas es 17 (Islas Canarias, Andalucía, Extremadura, Murcia, Castilla-La Mancha, Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Comunidad de Madrid, Aragón, Castilla-León, Cataluña, Galicia, Asturias, Cantabria, País Vasco, La Rioja y Navarra), más las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
En cuanto a las competencias de las Comunidades Autónomas hay que tener en cuenta que la Constitución estableció dos listados de materias, uno de ellos, el del art. 148.1 CE, para indicar aquellas en que todas las Comunidades Autónomas podían asumir competencias; otro, el del art. 149.1 CE, para determinar las materias en las que el Estado tiene competencia exclusiva, que no pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos. Resultaría largo y tedioso exponerlas aquí, con lo que baste la remisión a los citados artículos.
4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
Conforme a lo dispuesto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
Los Estatutos de Autonomía deberán contener:
- La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
- La delimitación de su territorio.
- La denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas propias.
- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
En los Estatutos de autonomía aprobados por el procedimiento previsto en el artículo 151 CE, la organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.
Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.
En virtud de los Pactos Autonómicos de 1981, este esquema básico se aplica también a las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 CE.
La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica.
5. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. LA PROVINCIA Y EL MUNICIPIO.
En la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local se definen como entidades locales territoriales el municipio, la provincia y las islas, en los archipiélagos balear y canario.
Gozarán asimismo de la condición de entidades locales las comarcas (u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta ley y con los correspondientes Estatutos de Autonomía), las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios.
En relación a la provincia, se define como una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social, y, en particular:
a. Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
b. Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.
El gobierno y la administración autónoma de la Provincia corresponden a la Diputación u otras Corporaciones de carácter representativo.
La organización provincial responde a las siguientes reglas:
1. El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones.
2. Asimismo, existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
3. El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias Diputaciones.
En cuanto a los municipios, la citada norma los define como entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.
Son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización.
El término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias.
Cada municipio pertenecerá a una sola provincia. La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere, así como informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.
La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados, de al menos 5.000 habitantes y siempre que los municipios resultantes sean financieramente sostenibles, cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año. El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio. Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio.
El gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos municipios que legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos; todo ello en los términos que establezca la legislación electoral general.
La organización municipal responde a las siguientes reglas:
a. El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los Ayuntamientos.
b. La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes y en los de menos, cuando así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
c. En los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales pertenecientes a los mismos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno.
d. La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios señalados en el Título X de la Ley 7/1985, y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico.
e. La Comisión Especial de Cuentas existe en todos los municipios, de acuerdo con la estructura prevista en el artículo 116 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local.
El Alcalde es el Presidente de la Corporación. El Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde. La Junta de Gobierno Local se integra por el Alcalde y un número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.